为推动社区养老服务市场开放，加强对社区养老服务的规范管理，根据《上海市老年人权益保障条例》，市民政局会同有关部门起草了《上海市社区养老服务管理办法》(以下简称《办法》)，由市政府办公厅转发。
一、关于制定《办法》的必要性
一是社区养老服务实践发展的要求。本市从2000年起开展社区养老服务，形式多样、领域广泛，覆盖97%的老年人群。与养老机构相比，社区养老服务的制度建设相对薄弱，在服务类型、供给主体、部门职责、服务规范等方面缺少统一明确的指引和规范，亟待制定相关办法。
二是贯彻《上海市老年人权益保障条例》的要求。2017年1月29日市人大通过的《条例》第三十六条首次明确，“民政等部门应当加强对社区养老服务机构以及其他相关组织的管理和服务”。但实践工作中，社区养老服务的管理职责、管理方式等尚未具体明确，需要制定文件落实。
三是全面放开养老服务市场的要求。根据国家和本市的相关规定，特别是最近国务院下发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)，明确提出降低准入门槛，精简行政审批环节，进一步改进政府服务。目前在社区养老服务主体设立等环节尚存在程序复杂、流程较多的问题亟待改进，同时需要加强行业监管。
二、关于《办法》的起草过程
《办法》在起草过程中，局内反复研究酝酿，十数易其稿。多次听取区民政、街道、镇及行业人员意见。《办法》形成初稿后，以市民政局名义三次征求了市发改委、市人保局、市卫计委、市财政局等市政府相关部门、16个区民政局意见。《办法》再次修改完善后，经市民政局2017年第22次局长办公会议审议通过。市政府办公厅2017年4月25日转发。
三、关于《办法》内容的说明
《办法》共分六章三十一条，主要内容如下：
(一)关于总则。共七条。一是首次明确了社区养老服务的涵义，是指以居家为基础，主要依托社区养老服务设施和机构，为老年人提供生活照料、医疗护理、紧急救援、精神慰藉、健康管理、康复辅助、家庭照料支持等养老服务的活动。二是明确发展导向，即“三个结合”：社区养老服务注重政府主导与社会参与相结合、养老服务与医疗服务相结合、专业照护与家庭照料相结合。重点为失能、失智等老人提供多层次、多样化的服务。三是首次提出四种服务类型，即社区托养服务、居家照护服务、医养结合服务、社区支持服务，并对四类服务进行了界定。四是明确了部门职责。包括市、区民政部门及相关部门的职责，以及街镇的职责。
(二)关于服务设施。共六条。根据不同功能，明确分为三类：社区托养服务设施、社区综合为老服务设施、社区支持类服务设施。每一类设施均明确了功能及建设要求，特别是对社区托养设施千人指标所对应的设施类型进行了拓展。同时《办法》明确社区养老服务设施建设纳入政府绩效考核。
(三)关于服务机构。共四条。《办法》首次明确“社区养老服务机构”的概念，作为服务和管理的重点对象，将之与医疗机构相区分。机构分为社区托养服务机构和居家照护服务机构两类。《办法》明确提出法人登记、分类设立等要求，降低准入门槛，精简行政审批，比如日托型服务机构取消了原来规定须同时获得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位法人登记证》两个条件，转变为事中事后监管。
(四)关于服务规范。共七条。《办法》系统地对社区养老服务的服务要求、人员要求、基本公共服务要求、收费要求、服务合同、安全防范、内部规范等都做了明确规定。首次明确社会投资举办的社区养老服务机构符合相关要求，可以提供基本公共服务。明确社会组织、企业或个人投资举办的社区养老服务机构，由市场自主定价。
(五)关于监督管理。共六条。一是淡化行政管理色彩，提出了行政指导和服务、联合监管、综合评估等。二是加强管理，通过信息服务管理、政策引导管理、行业自律管理等加强事中事后监管。三是重申了有关惩戒措施，同时建立信用管理机制。
(六)关于有效期。考虑到社区养老服务涉及面广，发展变化快，本办法有效期3年，自2017年5月1日起实施，有效期至2020年4月30日。
上海市社区养老服务管理办法
第一章总则
第一条(目的依据)
为了满足本市老年人社区居家养老服务需求，提升社区养老服务质量，促进社区养老服务规范发展，根据《上海市老年人权益保障条例》《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》(沪府发〔2014〕28号)等，制定本办法。
第二条(基本涵义)
社区养老服务是指以居家为基础，主要依托社区养老服务设施和机构，为老年人提供生活照料、医疗护理、紧急救援、精神慰藉、健康管理、康复辅助、家庭照料支持等养老服务的活动。
第三条(适用范围)
本办法适用本市行政区域内社区养老服务，以及政府开展相关服务和管理的活动。
第四条(发展导向)
社区养老服务注重政府主导与社会参与相结合、养老服务与医疗服务相结合、专业照护与家庭照料相结合，重点为失能、失智等生活自理困难的老年人提供服务。
第五条(服务类型)
社区养老服务按照服务功能、服务方式和管理形式等，主要有以下类型：
(一)依托社区老年人日间照护中心、长者照护之家等，为老年人提供日托、临托、全托等集中照护的社区托养服务。
(二)依托居家养老服务中心、助老服务社、老年照护站等，通过上门服务方式为老年人提供专业化的居家照护服务。
(三)依托社区卫生服务中心(点)、护理站等，为老年人提供医疗、护理、康复、体检等医养结合服务。
(四)依托养老服务机构及其他社会专业机构，为失能、失智老年人的家庭照顾者提供照料技能培训、辅助器具租赁等有助于提升家庭照顾能力的服务，以及依托社区各类设施和服务资源为纯老家庭、高龄老年人等提供互助关爱、生活照顾、适老性环境改造等社区支持服务。
鼓励按照居家老年人的实际服务需求，创新社区养老服务方式和内容。
第六条(部门职责)
市民政局负责本市社区养老服务设施和机构的发展规划、政策制定、服务规范、指导和监督;各区民政局负责本辖区内社区养老服务的具体组织实施和管理。
市、区发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生计生、规划国土资源、工商行政管理、经济信息化、商务、公安(消防)、食品药品监管等各有关部门按照各自部门职责，做好社区养老服务的指导和管理工作。
第七条(街镇职责)
街道办事处、镇(乡)政府负责整合社区服务资源，发展社区养老服务;培育扶持各类社会服务机构开展社区专业照护服务，组织指导居(村)委会以及老年人组织等为老年人服务。
第二章社区养老服务设施
第八条(设施定义与类型)
社区养老服务设施是指提供非医疗类社区养老服务的场所。
社区养老服务设施主要包括社区托养服务设施、综合为老服务设施、社区支持类服务设施。
第九条(设施建设)
社区养老服务设施由政府出资建设为主，鼓励社会资本参与投资建设。
社区养老服务设施建设应当符合国家和本市有关法律法规、发展规划和建设标准。
第十条(社区托养服务设施建设要求)
社区托养服务设施应当按建筑面积40平方米/千人的规划要求进行落实，均衡覆盖城镇及农村社区，兼顾服务半径。新建居住区应当按照规划配套建设相应托养服务设施，并与住宅同步建设、同步验收、同步交付使用。已建成居住区未达到规划要求或者建设标准的，应当予以补充和完善。
(一)全托型社区养老服务设施(长者照护之家等)重点在中心城区和郊区城镇化地区布点，满足老年人就近托养需求，方便亲属照护和探视。
(二)日托型社区养老服务设施(社区老年人日间照护中心等)在中心城区可参照15分钟服务圈建设配置，在农村地区可在村的适当地域位置建设配置。
(三)助餐服务点可根据服务需求灵活设置，为老年人提供膳食加工、送餐、集中用餐等服务。
加快建设嵌入式、小规模、多功能、专业化的社区托养服务设施，鼓励各类型的社区托养服务设施功能互补、融合发展。
第十一条(社区综合为老服务设施建设要求)
街道办事处、镇(乡)政府应当加强社区综合为老服务中心等设施建设，发挥其在统筹为老服务资源、完善社区养老服务网络、促进服务与需求信息对接、提升养老服务综合管理水平中的枢纽作用。
街道、镇(乡)一般设置一个社区综合为老服务中心，可单独设置，也可与其他社区养老服务、生活服务等设施综合设置。区域面积较大的街道、镇(乡)或社区基本管理单元，可设立分中心。
第十二条(社区支持类服务设施建设要求)
政府和社会共同发展社区支持类服务设施，满足老年人文化活动、互助服务、宜居生活等需求。
(一)社区标准化老年活动室建设。街道、镇(乡)政府应当按照每个居(村)不少于一个标准化老年活动室的建设要求，为老年人提供文体、娱乐活动场所。
(二)社区睦邻点建设。扶持培育社区睦邻点建设，鼓励利用居民自有住宅、闲置房屋等场所，发挥居民自我服务功能，推动老年人开展生活交往、日常照料、精神慰藉等互助活动。
(三)社区适老性辅助设施建设。加快推进老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造。依照国家和本市有关规定，开展的城市改造和配套基础设施建设等保障性安居工程，应当统筹适老性设施配套建设。
第十三条(设施建设考核)
将社区养老服务设施建设纳入政府绩效考核范围。未完成社区养老服务设施实事项目建设任务的区，应当积极采取措施，制定整改计划。
第三章社区养老服务机构
第十四条(机构定义与类型)
社区养老服务机构是指提供社区托养服务和居家照护服务的非医疗类服务组织。
(一)社区托养服务机构。服务设施符合相应的要求，同时全托型服务机构(长者照护之家)须经法人登记;日托型服务机构(社区老年人日间照护机构)可经法人登记，或通过协议方式，委托具有从事养老服务资质的法人机构管理。
(二)居家照护服务机构。须经法人登记，且经营范围或主营业务为社区养老服务业务。
第十五条(运营管理)
对政府出资建设的社区养老服务机构，鼓励其通过合同方式，引入专业机构进行运营管理;也可通过聘用方式，引入专业人员开展服务。
第十六条(相关规定)
经营多种服务业态的社区养老服务机构，需根据相关规定分别取得行业主管部门的许可、批准、备案、认定等。
从事社区养老服务咨询、评估、培训等活动的其他组织，应当符合有关规定。
第十七条(服务变更和终止)
服务机构变更和终止社区养老服务或项目，应当提前两个月书面告知相关管理机关，并妥善处理服务事宜，不得擅自变更或终止。
依法应当办理变更或终止登记手续的，应当依法向登记管理部门和业务管理部门办理相关手续。
第四章服务规范
第十八条(服务要求)
社区托养、居家照护以及医养结合中的医疗等服务，应当符合国家和本市有关标准和要求。
第十九条(人员要求)
从事社区养老服务，应当按照规定配备与服务相适应的管理和服务人员，包括养老护理员、养老护理员(医疗照护)、健康照护人员以及医疗护理、康复、社会工作、心理咨询等专业技术人员。
鼓励社区养老服务从业人员参加职业技能提升培训。
第二十条(基本公共服务要求)
政府出资建设的社区养老服务机构，应当重点为经老年照护统一需求评估达到相应等级的老年人提供符合要求的养老基本公共服务。社会投资举办的社区养老服务机构符合相关要求，可提供养老基本公共服务。
符合政府补贴条件的经济困难的老年人，政府给予相应的养老服务补贴，可用于社区养老服务。
社区养老服务机构申请成为长期护理保险定点护理服务机构，还应当符合相关部门的有关规定。
第二十一条(收费要求)
政府建设、举办的社区养老服务机构，由街道、镇(乡)政府与运营机构，综合考虑政府投入、运营成本、老年人承受能力、市场供需状况等因素，通过协议方式，合理确定服务收费价格。
社会组织、企业或个人举办的社区养老服务机构，由市场自主定价。
物价、民政等部门应当加强对社区养老服务收费行为的监督和指导。
第二十二条(服务合同)
社区养老服务机构应当与服务的老年人或其代理人签订服务合同，明确各方的权利义务。服务合同应当载明老年人的照护等级、照护服务内容以及其他约定内容，并经老年人或其代理人签字确认。
第二十三条(安全防范)
社区养老服务机构应当按照国家和本市有关规定，建立健全消防、疾病预防控制、安全值守、设施设备检验、食品药品等安全管理制度，确定专人负责，定期开展安全检查，及时消除安全隐患。
社区养老服务机构应当制定突发事件应急预案，规定突发事件发生时保护老年人的相应措施，并定期组织开展应急演练。发生突发事件时，应当根据应急预案和有关部门的要求，开展应急处置。发现老年人走失、意外事件或非正常死亡等事故的,应当及时报告主管部门并及时处置。
第二十四条(内部规范)
社区养老服务机构应当加强内部管理，建立服务质量管理制度，明确工作流程，建立工作台账，定期开展服务质量自查;制定人员招录、奖惩、培训等相关管理制度;建立独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度;依托信息化管理系统，建立老年人服务档案、员工档案、运营情况档案等，并根据行业管理要求，依法更新和公开相关信息。
第五章监督管理
第二十五条(行政指导与服务)
民政等部门应当为社区养老服务设施的建设、社区养老服务机构的设立及其运营管理，提供相应的指导和服务。
第二十六条(联合监管与综合评估)
民政和相关部门应当建立健全协同监管机制，加强对社区养老服务机构运营和服务的监管。
民政部门应当组织对社区养老服务机构、设施的日常运营、人员资质、服务能力、财务状况、诚信等开展综合评估，加强事中事后监督管理，定期将情况向社会公布，接受社会监督。
第二十七条(信息服务管理)
本市建立向社会开放的为老服务综合信息平台，提供养老服务政策、信息、网上办事等服务，建立社区养老服务设施、机构及其从业人员的数据库，促进社区养老服务公共信息资源部门共享和信息公开。
第二十八条(行业自律管理)
鼓励社区养老服务机构成立行业组织，推动行业自我管理和服务，促进行业自律。
民政和相关部门应当推动社区养老服务标准体系建设，促进服务机构标准化管理，保障服务质量。
扶持第三方评估组织和队伍开展满意度调查和评价，促进社区养老服务行业健康发展。
第二十九条(政策引导)
支持社会力量举办社区养老服务设施和机构，并依照有关规定，予以享受土地、财政、保险、人力资源支持及税费减免、投融资等优惠政策。全托型服务机构(长者照护之家)可凭《社会福利机构设置批准证书》，享受有关优惠政策。
社区综合为老服务设施、社区支持类服务设施、助餐服务点等纳入民政部门管理，对符合规定要求的，依照有关规定，享受相关补贴和费用优惠。
第三十条(惩戒措施)
民政和相关部门应当加强对社区养老服务机构、从业人员和服务对象的信用管理，建立信用信息记录和归集机制，对失信对象实行信用异常管理。
区民政部门建立社区养老服务投诉处理机制，对违规的社区养老服务机构及其管理、服务人员，责令其改正;对拒不改正或情节严重的，中止有关优惠政策，并责令其退回补助、补贴;构成犯罪的，依法交由司法部门处理。
第六章附则
第三十一条(有效期)
本办法自2017年5月1日起实施，有效期至2020年4月30日。
