今年全国两会上，江苏团的35位全国人大代表联名递交了一份“关于完善未成年人家庭监护和国家监护制度”的议案，呼吁尽快修改未成年人保护法，完善监护制为孩子提供“最强保障”。这项议案是针对近年来频繁发生的未成年人遭暴力、虐待、性侵害等事件暴露出的儿童家庭监护缺失而提出的，该议案关于让国家成为未成年人“最高和最后的监护人”的提法，尤其值得关注。
在我国城镇化进程加快的背景下，留守儿童监护是一个长期存在的现实问题，不只是在我国，在其他走过和正处在城镇化进程中的国家同样存在。该议案的执笔人余瑞玉代表介绍，目前我国16岁以下农村留守儿童由祖父母辈监护的达805万人，占89.3%，无人监护、父母一方在家但无监护能力等监护情况较差的计99万人。事实上，过去几年发生的几起留守儿童受到各类伤害的个案，都是在这个大背景下发生的。这些典型案例说明，目前我国一些未成年人家庭监护中存在缺失或不当，这应该令全社会警醒。
针对留守儿童监护存在的问题，该议案提出让国家成为未成年人“最高和最后的监护人”，其内在逻辑是有必要强化国家在儿童监护中的终极责任，从法理上进一步确认国家有责任依法为儿童监护“兜底”。当然，这个“兜底”不能简单理解成国家直接监护每一个留守儿童、困境儿童，而是通过社会引导，尤其是通过司法手段督促每个孩子的监护人履行好自己的责任。为此，一方面要明确监护人的法律责任，对于已满6周岁的未成年人，父母因外出务工或者其他原因不能履行监护职责时，应当委托有监护能力的其他成年亲属或朋友代为监护，并充分听取和尊重未成年子女的意见，履行对子女的情感抚慰等责任；另一方面，国家可以通过强有力的惩罚措施来保障监护人履行法律责任，比如，公安机关可以对违反监护职责的父母或其他监护人采取训诫、责令改正，责令接受亲子教育、罚款等手段，直至行政拘留，法院也有权对严重违反监护职责的父母或监护人公布姓名，列入失信“黑名单”，直至撤销监护权，对于构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。
让国家成为未成年人“最高和最后的监护人”，首先必须把现有的保护未成年人的法律法规落到实处。儿童的权利是多方面的，包括人身权、受教育权、游戏权等，其中受教育权在儿童权利中至关重要。这一权利的保障能力和水平提高了，可以为其他方面的权利保障搭建起基础性平台。经验告诉我们，保障孩子的受教育权，让孩子去上学，使其大部分时间都待在学校里，不仅可以帮助孩子避免很多社会风险，更重要是可以通过学校教育系统，为身处困境中的孩子提供多方面的救济。保障儿童的受教育权，地方政府可以依法采取主动姿态，代表国家更加积极地作为。尽管接受义务教育的权利受法律保护，但在中国的司法实践中，政府告家长的情形并不多见。令人欣慰的是，这样的成功案例已经出现。最近央视《新闻调查》播出了一期节目，2017年11月，云南省怒江州兰坪县法院受理了一场特殊的诉讼：啦井镇政府、中排乡政府，将两所中学共八名辍学学生的家长告上法庭，认为家长以各种理由放任子女辍学违反了义务教育法，要求依法判令学生家长立即送子女入学接受并完成义务教育，部分辍学学生的家长当庭和政府达成和解，保证让子女接受完义务教育；虽然仍有一些学生拒绝重新入学，但此次判决毕竟彰显着国家成为未成年人“最高和最后的监护人”的崇高角色。
在我们的传统观念里，孩子有没有人管、能不能管好，完全是家庭内部的事，局外人无权干涉，这种十分不合时宜的儿童权利观念亟待矫正。让国家成为未成年人“最高和最后的监护人”，其中蕴含的法治理念正是：儿童的权利，是相对国家和法律而存在的，并不是相对父母而存在，父母和其他所有人一样，都有义务保障孩子的各项权利，否则就要受到法律的追究。不只是受教育权，儿童尤其是留守儿童、困境儿童的所有权利，都需要“兜底”。
