一座城，如果一边是高楼林立，一边是棚户连片，那么，这肯定不是一座幸福之城。 在革命圣地延安，由于地理条件所限，城区36平方公里土地上容纳了近50万人口，有一半以上的人口住在山体或沟道中，生活极为不便。城区的168处革命旧址也由于周边用地的违规侵占而遭到了极大破坏。
鉴于此，为了建设一个全国人民心目中的美丽延安，2011年12月，延安市第四次党代会提出了“中疏外扩、上山建城”的发展战略和“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”的城市定位，并于2012年10月，正式启动了棚户区改造工作。
如今，短短两年多时间，在延安新区建设如火如荼、备受国人关注的同时，延安老城也已经有10万人告别了曾经的“蜗居”，开启了全新生活;以“西北局旧址”、“杜甫祠”、清凉山山体公园等为代表的一批特色景区已修缮完毕重新开放，南门广场、凤凰山广场等也正在建设中。“中疏”目标正在实现，城区面貌焕然一新。
那么，延安的棚户区改造工作，为什么能在这么短时间里取得这么好的效果?带着疑问，笔者深入圣地延安进行了调查。
1、狭隘的川道、住在山上的居民、淹没在高楼里的旧址
延安棚户区改造势在必行迫在眉睫
延安是一个典型的线性城市。打开卫星地图，你就能看到，延安90%以上的区域处在丘陵和沟壑中，这座历史悠久的古城只能沿着三山两河??宝塔山、清凉山、凤凰山和延河、南川河形成的狭长河谷地带发展布局。三条主川道自中心点呈射线发散出去，其中地形最为宽阔的东川最宽处也不足一公里，长度却超过了二十公里。而地形更为狭长的南川，最宽处只有200米，只有两三条马路的宽度。
近年来，随着城市化进程的不断加快，延安城区人口也越聚越多，36平方公里的土地上容纳了近50万人口，人均建设用地仅为72平方米，远低于国家的标准，从根本上制约了城区规模的扩展和市政建设。以交通为例。逼仄的城市道路使得延安市区多处实行交通单行管制，曾有游客感慨：在延安城里驾车是件非常痛苦的事儿，比北京、西安还要痛苦，痛苦的原因在于车辆行走起来慢如蜗牛。
与此同时，由于陕北地区特殊的发展历史和人文环境，历代的山体窑居村落多是靠山切坡自发而建，有一半以上的人口住在山体或沟道中，建筑布局分散、规格不一，市政基础设施严重欠缺。“住在山上太不方便了，没有自来水，做饭取暖靠生炉子，上厕所只能去又脏又臭的公共卫生间。”家住宝塔社区南寺村的王海说，“住在这里，一袋煤背上来都得多加五六块钱的人工费。”更为严重的是，时有发生的地质灾害直接威胁着山体居民的生命财产安全。2013年夏季发生的暴雨灾害就导致山体窑洞房屋大量坍塌或成为危窑危房，给山体居民造成了巨大的损失。
拥挤杂乱的环境对延安革命圣地的形象也带来了负面影响，散落各处的革命旧址不断被周边用地违规侵占、蚕食。据了解，延安市共有445处革命旧址，其中城区168处，这些旧址多数被各类机关单位和老百姓所占据。即便是开放的十几处革命旧址，也普遍存在周边环境杂乱、配套功能不全等问题。
“很多游客特别是革命时期的老干部来了以后说，没来以前特别想念延安，但进了延安城总觉得缺少了些革命圣地的气氛。革命旧址都被高楼大厦淹没了，只有进到旧址里面，才能有圣地的感觉。”延安市原文物局局长董智安说。
狭隘的川道成了延安市阔步前行的最大“瓶颈”和制约因素。加快棚户区改造、疏解建筑密度、完善城市功能迫在眉睫。
2、党政齐抓，市区联动，明确思路，规划引领
延安吹响棚户区改造的号角
民之所盼，政之所为。
2011年12月，延安市第四次党代会隆重召开。会上，延安市委、市政府审时度势，明确提出延安的城市定位为“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”，并确定实施“中疏外扩、上山建城”战略，把行政中心迁移到新区，疏减老城区密度，精心保护革命旧址。
2012年10月25日，由市长梁宏贤任组长、副市长薛海涛任指挥的延安市城区改造领导小组和城区改造指挥部成立。领导小组和指挥部下设办公室及东城区、北城区、南城区三个片区指挥部，从市、县区各相关部门单位抽调专门力量，组建常设机构，正式启动了以实施棚户区改造的城区改造工作。
延安市和宝塔区同处一城，城区改造既是市上的工作，也是区上的任务。东、北、南三个片区指挥部都把所在乡镇干部充实进来，由乡镇、街道办党政一把手兼任片区指挥部副指挥。在项目实施过程中，积极吸纳所在社区、居(村)委会干部。同时，延安市规划局还给每个片区配备了一个规划监察大队，形成了市区联动、齐抓共管的合力。
省委常委、延安市委书记姚引良指出，实施延安旧城改造工程，是贯彻落实市第四次党代会关于“中疏外扩、上山建城”战略的重大举措。要跳出延安看延安，横向比较看延安，用大城市的标准看延安，积极稳妥地推进旧城改造工作，努力建设好全体中国共产党人共有的精神家园。
“通过认真调研，我们明确了科学的棚户区改造总体思路。按照规划引领、成片推进、分步实施和核心区多拆少建、景区周边只拆不建的原则，力求实现拆迁安置平衡、建设资金平衡，提升城市品味和居民生活质量，积极稳妥推进城区改造。”1月28日，延安市副市长薛海涛告诉笔者，延安市计划用四年时间，投资400亿元以上，实施六大工程，基本完成城区改造工作，实现展示古城风貌、突显圣地氛围、完善城市功能、优化人居环境的总体目标，努力建设全国人民心目中的延安。
规划是城市建设的总纲。在城市总体规划的基础上，延安市城改办紧扣“中疏”主线，围绕“片区改造、古城展示、景区提升、生态建设、功能完善”这五个方面，认真编制了城区改造与景区提升的建设规划，使老城区成为城市文化、居民生活、旅游服务的核心区，东川成为新文化艺术和高端商业聚集区，杜甫川成为绿色生态休闲景观区，西北川成为红色文化风貌游览区，七里铺和南川成为门户活力新城区。另外，他们还编制了居民下山山体综合整治和河道景观建设规划，使山体、河道成为城市集步道、绿地、景观、服务为一体的游憩带。
3、“两违”清理、土地出让、银行贷款、吸收社会资本
延安棚户区改造已累计投入160亿
资金投入是棚户区改造工作能否顺利推进的关键。
延安市市长梁宏贤指出，城区改造工作是一项重大的民生工程，事关人民群众居住和生活条件的改善，事关延安的长远发展。要加大融资力度，充分发挥各类融资平台作用，全面开展招商引资工作，调动社会各方资源和力量，加快项目建设。
为了完成棚改目标，延安市在资金投入上可谓不遗余力。该市规定，每年的土地出让净收益都要全部用于棚改工作。
“去年，全市共出让土地20宗，面积663亩，成交价款11.3亿多元，土地净收益4.5亿多元。”1月29日，延安市土地收购储备中心交易科的高国强说，这些出让的土地多数是通过“两违”清理活动收回来的。
高国强所说的“两违”指的是违法建设和违法用地。“两违”现象不仅造成了城市规划的混乱，而且给国家土地收益带来了巨大损失。据调查，2011年前，延安市区共有“两违”项目204个，其中涉及违法建设项目89个、违法用地项目143个，占地4820亩;以保障房名义开发建设的项目75个，占地13750亩，其中已批未建的25个，占地9350亩;有35个单位自建房和26个农民三产房项目也存在两违问题;拖欠土地出让金和有关税费高达5.1亿元，应征未征的城市配套费7460万元。
为了遏制违法违规建设蔓延态势，切实保障延安中心城市建设顺利进行，2012年，延安开展了全面清理整治延安城市规划区范围内的违法建设、违法用地和保障房建设中存在的违规行为的活动。短短半年时间，延安市就先后拆除违法修建5.2万平方米，移交纪检监察调查处理项目6个，移交公安调查处理1个，立案查处21个，9人被追究刑事责任;终止调整保障房计划项目25个，收回用地9180亩;追缴拖欠土地出让金和各项规费5亿多元。
“通过‘两违’整治活动，不仅规范了土地市场，维护了城市规划的严肃性，而且教育了干部，锻炼了队伍，刹住了歪风，树立了正气，为城市规划、建设和管理营造了一个良好的氛围。”梁宏贤市长说。
在清理“两违”活动成果的基础上，2013年，延安市共出让土地1400多亩，成交价款19亿多元，其中净收益8.7亿多元。今年预计出让2800多亩，预计出让金可达38亿多元。
除了土地收储拍卖净收益全部用于棚户区改造工程之外，延安市还紧紧抓住国家棚户区改造政策，通过国家开发银行贷款44亿元。同时广泛吸收社会资本参与棚户区改造。
据统计，截至目前，延安市在棚户区改造中已累计投入160多亿元，比2013年延安市地方财政收入还多。
4、程序合法、政策到位、阳光操作、惠及百姓
延安棚户区改造房屋征收无人上访
“棚户区改造的一个重头戏是房屋征收。延安的房屋征收工作难度特别大。一方面，老城区内机关单位、居民住宅、商业用房等混杂在一起。另一方面，受环境所限，延安就地安置的能力较差。与此同时，山体居民数量庞大，居住人口的结构情况也比较复杂，而且由于历史原因，很多房屋产权都不明晰。”原延安市城改办副主任李建强说，“但是，从2012年到现在，我们共实施改造3.3万户，动迁10万多人，征收房屋面积119万多平方米，却从来没有一户百姓到省城上访。这都得益于我们的阳光征收政策。”
据了解，延安市始终把以人为本作为棚户区改造工作的出发点和落脚点，坚持基本政策、补助标准、房源情况、申购程序、工作流程与评估等全面公开，保障群众的知情权，通过政策咨询、入户动员、发放宣传册等方式，答疑解惑，最终制定了公平合理的征收补偿安置方案，真正做到政策到位、阳光作业、惠及百姓。
“为了规范房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，市上专门出台了《关于市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》，我们所有的征收活动都严格依此执行。”延安市征收管理局副局长秦保军说，“你比如，《意见》强调要‘以市场评估价格进行征收与补偿’，我们就让被征收对象自主选择评估机构，然后根据评估结果，对该补的建筑面积、附属设施、装饰装修全部予以补偿。足额到位的补偿，维护了群众的合法利益。”
在充分尊重民愿的基础上，延安市通过利用社会房源、货币安置和安置房建设等多种途径灵活安置。特别是通过对选择货币补偿的被征收人按房屋补偿费20%奖励的措施，在鼓励群众选择货币化安置上取得新突破，选择货币补偿居民所占比例达到60%以上，方便了群众，加快了征收进度，盘活了房市。在安置房选址上，充分考虑群众就业、就医、上学、出行等需要。在房型设计上，按照小户型、功能齐、配套全的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。同时，组织好水、电、路、气、热等市政设施和教育、医疗卫生等配套公共服务设施的建设，确保同步交付使用。
今年68岁的任宏是个老延安人。这一辈子他遇到过两次房屋征收。“20多年前那次征收，很不规范，虽然也赔偿了一笔钱，但非常少，根本不够我再买套房子，最后还是借亲戚的钱才又在七里铺这里买下房子。”他说，“这次可不一样，啥都有标准，该赔的都赔了，包括装饰材料、院里的机井等，平均一平方米能补偿5000多元呢，和这附近的商品房价格差不多。”
任宏家是5间砖窑，120平方米左右。由于不想更换生活环境，他选择了产权置换，就地安置的补偿方式。“我选了两套80多平方米的楼房，我和儿子各一套，虽然超出面积要按市场价付款，但总体来说还是很划算。另外，政府还给了一笔过渡费，这几年生活完全无忧，现在就等着住新房子呢!”
“对于群众在征收过程中遇到的实际困难，我们的征收干部也会想方设法地帮助解决，比如主动联系过渡房源、协调交警部门出具搬家车辆的通行证等等。”秦保军副局长说。
住在南门坡的杨连清老汉就深切地感受到了征收人员的关怀。今年已75岁的他靠捡垃圾为生，家境极为困难。房屋征收以后，即使拿了过渡费，他也没有能力再去租房。了解到情况后，片区改造建设负责人胡启涛第一时间通过有关部门帮他协调了一套保障房，并添置了马桶、电灯等生活必需品，送去了米面油，彻底解决了他的后顾之忧。
5、老城疏解，新区安置，百姓安居，新城发展
延安棚户区改造实现老城新区完美融合
事实上，不仅仅是在延安老城，延安新区的棚户区改造工作也进行地如火如荼。
据了解，延安新区棚户区改造工作主要涉及清凉山片区的杨家岭、尹家沟、桥儿沟、杨家湾沟等地，共14个村子，6000多户1.9万余人。
在棚户区改造过程中，工作人员上山入沟，进社区入家户，带上各种宣传材料，与群众面对面讲解“中疏外扩”建新城的重要性与必要性，讲解延安老城，特别是山体住户屡受地质灾害，造成家破人亡的事实。历史的和现实的教训，使大家看到线型城市对延安发展的束缚，绝大多数群众都积极响应棚改工作。特别是在杨家岭社区，甚至创造了延安城市拆迁史上的奇迹。该社区从去年3月21日开始动员，到5月1日，短短一个半月的时间，涉及1700多户8000多人、17万平方米的动迁工作就全面完成。
宝塔区桥儿沟村的马爱莲一家就是主动搬迁的。她说：“原来住的地方，交通、水都不太方便，没有任何车能到我家院子里，只有人走的一条小路。”
延安新区大多数棚改户需要在新区安置房中安置。在棚改工作中，工作组为了让棚改户和延安市民及时了解安置房及新区建设情况，新区管委会举办了新区规划展览，与市公交公司沟通、配合，开辟公交专线，便于群众从老区乘车到新区参观规划展览，检查施工情况，让群众暖心、放心、安心。
到了新区，棚改户很快就会发现，如今的延安新区，各项工程都正在稳步推进：杜家沟、杨家岭、尹家沟、核桃树塔新老城连接线建成通车;市政服务中心大楼主体已经封顶;新区第一高级中学、第一中学、北京实验二小延安分校3所学校完全按国家标准进行建设，现已全部封顶，均计划于2015年秋季招生开课;上万套保障性住房和商品房建设已进入主体施工阶段，2015年底将有部分交付入住;医院、公园、广场、延安大剧院等公共服务设施全面开工;绿化及城市景观工程建设框架已初步形成。
看着初现雏形的延安新区，棚改户们喜笑颜开，赞不绝口。一位“老延安”感叹：“咱延安人唱了七十多年的‘万丈高楼平地起，蟠龙卧虎高山顶’，如今就要成为现实。北区如同蟠龙衔珠，东区如同卧虎献瑞，西区如同凤凰展翅，延安将变得更美丽、更幸福!”
“我们新区的一个定位就是‘民生新区’。到今年年底，6800多套、118万平方米的棚户区改造安置房就能竣工，明年就能入住。到时候不仅可以解决2万多名老百姓的安居问题，也为新区集聚了人气，可以有力地推动新区的发展。”延安新区管委会宣传部副部长马健说。
延安老城与延安新区，一个回归传统，承载历史，将成为人们汲取革命精神的源泉;一个时尚现代，发达超前，将实现圣地人民追求美好幸福生活的梦想。二者相辅相成，相得益彰，在棚户区改造方面更是实现了完美融合!
6、展示文化特色，优化景区环境，突显圣地氛围
延安棚户区改造恢复城区历史风貌
文化是一座城市的灵魂。
延安作为一座历史名城，历朝历代都在这里设过郡、州、府，留下了丰富的历史文化遗产。特别是党中央在这里生活战斗的十三年，不仅诞生了伟大的毛泽东思想和光照千秋的延安精神，也为延安留下了大量革命旧址。充分挖掘这些文化遗产，并借此发展旅游产业，对延安意义重大。
省委常委、延安市委书记姚引良就曾经指出，延安市大力发展旅游业，不仅可以有力带动第三产业和现代服务业快速发展，在短期内形成接续产业，从而有效破解经济结构单一的局面，而且还可以充分宣传延安、展示延安，依靠先进的、革命的红色文化，进一步提升延安的知名度和影响力。
正因如此，延安的棚户区改造工作和旅游景区建设始终紧密相连。
位于宝塔区花石砭的*西北局旧址，是西北局1942年9月至1947年3月的办公所在地。然而，这么一个重要的红色历史记忆符号，在几年前有很多延安的年轻人都没听说过。
“原来西北局旧址旁边全是民房，从山下往上看，根本就看不到，全被挡住了。”延安旅游集团工程部的李帅说。
延安市在棚户区改造工作开始以后，将西北局旧址周边数十户居民予以搬迁，对旧址本身进行了修缮，并新建了一座3层的西北局纪念馆。该纪念馆建筑面积达8000多平方米，展览由序厅和三个展览厅组成，共展出实物400余件，照片460张，雕塑16组。整个陈列通过声光电等现代化展示手段，真实全面地展现了西北革命根据地创建、发展、壮大的战斗历程。
和西北局旧址一样重获新生的还有杜甫祠。安史之乱爆发以后，原本寄居白水县的诗圣杜甫携家人北上延安避乱，并在延安写下了《三山观水涨》、《北征》等著名诗篇。延安人民为了纪念这位伟大的诗人，在七里铺建起了杜甫祠。
“原来的杜甫祠占地只有300多平方米，建筑面积60多平方米，完全淹没在周边杂乱的民居里。而且，由于年久失修，根本不敢对游客开放。”延安城改办南区指挥部征收安置科的张杰说。
在棚户区改造过程中，延安市投资4400多万元对杜甫祠周边居民进行了搬迁，同时又投资3000多万元对杜甫祠进行了大规模整修。如今的杜甫祠占地面积达1.5万平方米，建筑面积2400多平方米，是原来的40倍。
“通过对西北局旧址、杜甫祠这类独具延安特色景点的改造，既展示了文化特色，突显了圣地氛围，又提升了延安的城市品位，优化了景区的旅游环境，延安城区的历史风貌正在逐步回归。”原延安市城改办副主任李建强说。
后 记
1月27日，正值陕西省十二届人大三次会议在西安召开期间。省委书记赵正永在延安代表团参加审议时提出，延安市要做好统筹城乡、经济结构调整以及生态保护这三份答卷。他在点评延安“城区改造和新区建设”时说：“延安做得不错，但群众的认识也是有过程的，首先要把蓝图变成现实，群众才能认可。同时，还要注意在这个过程中新出现的问题。由政府主导，鼓励民营企业参与，提高延安群众生活水平，改善生活现状。”
省委书记的点评既是对延安棚户区改造工作的一种肯定，也是一种要求，更是一种厚望。我们有理由相信，随着棚户区改造工作的深入推进，一个景色秀丽，经济繁荣，功能完善，环境优化和人民安居乐业的新延安必将展现在世人面前。
