3月24日，自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议全票通过了《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》，这是宁夏对扶贫开发工作进行的自主性立法，也是自中央扶贫工作会议之后，全国出台的首部地方性扶贫开发法规，首次将中央提出的“精准扶贫”纳入法律规范的法规。这部法规到底讲了什么，有什么现实意义?自治区人大常委会法制工作委员会主任刘彦宁对此进行了解读。
《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出：“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”，全国现已有13个省(市、自治区)制定了农村扶贫开发方面的地方性法规，而我区这部法规的出台也是酝酿已久。在学习借鉴了全国13个省(市、自治区)农村扶贫开发立法经验、充分总结汲取我区30多年开展农村扶贫开发工作成功经验的基础上，《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》应运而生。
刘彦宁介绍说：“该条例共八章49条，其中一大特点，就是很好地归纳概括总结了宁夏扶贫攻坚工作中的好经验好做法，突出了宁夏特色，符合宁夏实际。”
刘彦宁表示，条例中第20条提出了“自治区人民政府应当编制易地搬迁脱贫规划，对符合条件的农村贫困户，有计划地实施易地脱贫搬迁，帮助贫困户改善生存和发展条件”，就是将自治区近年来通过移民搬迁实现脱贫的做法加以规范和固定，形成了地方性法规的条文。条例第28条内容，总结了盐池县和海原县金融扶贫的好做法，将盐池县采取的贫困户“五户联保”机制和海原县实行的农户担保机制概括规范为“通过村财乡管、农户联保、保险机构担保等方式健全完善互助资金管理机制，确保互助资金持续利用，发展农民资金互助组织。”条例第6条提出“县级以上人民政府农村扶贫开发机构负责本行政区域内农村扶贫开发的综合协调和监督管理，具体负责专项扶贫，协调指导行业扶贫和社会扶贫工作”的内容，也是在总结宁夏扶贫开发工作经验的基础上提出的。“我们在立法调研中发现，宁夏南部山区各县都有一些专门负责农村扶贫工作的人，要不要将其在法规中加以明确?经过讨论审议，大家最终同意在法规第6条中提出应设置专门的扶贫开发工作人员。所以说，整部法规从头到尾有很浓的宁夏特色，符合宁夏的工作实际。”刘彦宁说。
刘彦宁认为，条例的第二大特征，就是以法规的形式确定了宁夏扶贫攻坚的力度。条例围绕精准扶贫，提出要统筹三项扶贫，加大扶贫力度，通过建立权力、责任、任务、资金“四到县”的机制来落实扶贫任务。条例在产业扶贫、劳动力培训和转移、教育扶贫、科技扶贫、文化扶贫、社保兜底扶贫等方面的规定也非常明确具体，体现了自治区加大扶贫攻坚力度的决心。
“其中对于教育扶贫的相关规定，是大家争议的重点和焦点。”刘彦宁告诉记者，近年来，全国有十几个省区在教育扶贫方面提出了新的措施和要求。四川、贵州、青海、新疆、西藏等省区提出，在九年义务教育的基础上，或增加免费的学前教育，或提出免费高中教育。在这次立法过程中，我区在条例第22条中也着重加强了教育扶贫方面的规定：“县级以上人民政府应当加强贫困县及乡、村教育基础设施和教师队伍建设，发展学前教育，加强义务教育,普及高中阶段教育，分类推进中等职业教育或者技能培训，建立健全农村贫困户学生资助体系。”经过反复审议，条例中还增补了应努力建立健全农村贫困学生资助体系的内容：“对农村贫困户子女接受学前教育、高中阶段教育的，给予免费和补助;接受中、高等职业教育的，给予家庭扶贫助学补助;接受技能培训或参加劳动预备制培训的，给予生活费补贴。”
指出，在扶贫攻坚上，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下功夫。那么，怎样精准识别贫困村和贫困户?怎样做才能达到精准扶贫的目的?对此，刘彦宁表示，条例中明确了贫困户、贫困村、贫困县的标准、确认的程序和条件，以及脱贫的标准和条件，同时也明确了脱贫后应继续享受的扶持政策和规定。条例第九条规定：“贫困户是指符合农村扶贫标准的农村居民户。贫困村是指全村农民年人均可支配收入低于全区平均水平、贫困发生率明显高于全区贫困发生率、无集体经济收入的行政村。贫困县是指国家和自治区确定的扶贫开发工作重点县、片区县。”“农村扶贫开发以贫困户和贫困村为主要扶持对象。”第十一条规定：“贫困户的确认由农户申请或者村民小组提名，村民代表大会民主评议，村民委员会和驻村工作队核实公示，乡、镇人民政府审定公示和县(市、区)人民政府复审公告。”“贫困村的确认由村民委员会申请，乡、镇人民政府审核公示和县(市、区)人民政府审定公告，并报自治区农村扶贫开发机构备案。”“村民或者有关人员对公示内容有异议的，可以在公示期内向村民委员会或者乡、镇人民政府提出，村民委员会或者乡、镇人民政府应当在七日内予以答复;对答复不服的，可以分别向乡、镇人民政府或者县(市、区)人民政府提出复核申请，乡、镇人民政府或者县(市、区)人民政府应当在十五个工作日内进行复核答复。”第十二条规定：“农村扶贫开发机构应当按照国家和自治区确定的扶贫、脱贫标准，建立精准扶贫台账，对建档立卡的贫困村、贫困户每年进行核查，实行动态管理。建立自治区、县、乡扶贫网络信息系统。”“对已经认定为脱贫，但易于返贫的村和户，当地人民政府应当继续扶持，防止返贫。对已经达到脱贫标准的村和户，由县级人民政府依照有关规定予以确认并向社会公示。”这些规定，对扶贫开发工作做出了明确规范。“一部法律法规的职能，就是积极促进社会关系健康有序发展，通过调整一定的社会关系，维护社会的稳定，同时规范约束公民、法人和社会组织的行为。法规中对贫困户、贫困村等概念性的规定，就是对扶贫开发活动进行规范，使我们开展的农村扶贫开发工作做到‘真扶贫’。”
此外，条例还就扶贫工作和扶贫条例的贯彻执行，专门设立一章，强调监督检查工作。为了使扶贫活动规范有序健康发展，条例明确提出监察、审计、财政、扶贫等部门要对农村扶贫开发规划和计划的落实情况、农村扶贫开发资金管理使用情况、扶贫项目实施情况等，定期进行监督检查和审计，并将检查和审计结果向本级人民政府报告。并特别规定“县级以上人民政府应当每年向本级人大常委会报告农村扶贫开发工作”，提出要发挥人大监督在扶贫工作中的作用。条例对扶贫开发工作的考核机制也加以规定，第41条规定：“县级以上人民政府应当将农村扶贫开发工作纳入绩效考核评价体系，将扶贫开发目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。”“对国家和自治区批准列入脱贫计划的，在规定时限内，未实现脱贫的贫困县、贫困村，按照规定对主要负责人进行问责。”第45条规定：“县级以上人民政府应当建立第三方评估机制，每年对扶贫政策和条例执行情况、扶贫成效、群众满意度等进行调查评估，并作为农村扶贫开发目标责任完成情况的考核评价依据。”
“总之，这部法规把中央精神、自治区党委政府的政策措施、宁夏实际，与立法规范相结合，突出了宁夏特色，使法规更加接地气，更加实用，更加便于操作。”刘彦宁说，目前宁夏还有58万贫困人口，扶贫开发将是一项复杂艰巨的任务，需要有法律来保证扶贫开发的顺利推进。《宁夏农村扶贫开发条例》的出台，正是依法治国、依法治区、依法办事在扶贫开发事业中的具体体现，为我们凝聚社会各界力量，共同开展脱贫攻坚工作提供了法律保障。
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宁夏人大坚持民主立法首次开展立法协商
为体现民主立法精神，在《宁夏农村扶贫开发条例》起草过程中，条例起草部门先后征求了自治区38个部门和有关单位、5个地级市、11个贫困县(区)的意见，并深入宁夏南部贫困山区实地开展调研、座谈。
为更加广泛地听取社会各方面意见建议，提高立法质量，去年11月，自治区人大常委会党组向自治区党委书记、人大常委会主任李建华报送了关于向政协委员开展扶贫条例立法协商的汇报，李建华高度重视，批示要求自治区政协积极参与《条例》立法协商。
这是宁夏人大常委会在立法过程中第一次与自治区政协委员进行立法协商，这一工作得到了自治区各级政协组织的积极响应。自治区政协主席齐同生立即部署，由副主席张乐琴、张学武带队，分赴固原市原州区、西吉县及吴忠市同心县、红寺堡区、盐池县等扶贫重点县区进行调研，并召开立法协商座谈会，广泛征集自治区、市、县(区)三级政协委员对《条例》的意见建议。
“目前正是扶贫攻坚的关键时期，条例的制定，将从法律层面为扶贫筑牢‘安全网’，有利于基层扶贫工作更深、更快、更好推进。”座谈会上，政协委员们结合调研情况提出建议：《条例》制定应按照政府主导、增强社会合力，精准扶贫、提高扶贫成效，群众主体、激发内生动力，因地制宜、创新体制机制原则，实现消除贫困、改善民生、共同富裕的目的。同时《条例》还应该体现宁夏区域和民族特色，应有“真金白银”管长远且更具操作性的政策，不能上下一般粗，或者撒“胡椒面”。政策衔接应更流畅，上下、纵横立体衔接，确保政策真正落地。
“立法协商，体现了人大开门立法、公开纳谏的优良作风，也是深入推进我区法制化、民主化的新开端。”自治区政协调研组负责人表示，这次立法协商共收集到来自区、市、县各界政协委员的意见建议48条，协商意见建议转送自治区人大后，作为修改完善《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》的重要参考依据。
“从自治区十一届人大常委会二十三次会议表决的情况看，大家对这部条例的认同度比较高。”刘彦宁说，自治区人大常委会对条例的出台十分审慎，常委会经过三次审议才通过了这部法规，并在立法过程中第一次开展了与自治区政协委员的立法协商，是本届人大常委会上第一次全票通过的一部法规。
“条例的出台让我们更有信心打赢扶贫攻坚战”
“《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》的制定和出台标志着我区的扶贫开发工作步入法制化轨道。我们更加有信心打赢这场扶贫攻坚战。”自治区扶贫办党组书记、副主任梁积裕说。在此之前，开展扶贫开发工作都得由各级党委、政府强力推进，主导动员社会各界参与支持。从今以后，我区的扶贫开发工作有了法律“护航”。
“自治区党委、政府决定，宁夏要在2018年实现现行标准下的58.12万农村贫困人口全部脱贫、800个贫困村全部销号、9个贫困县全部摘帽。这意味着今后我们这三年，每年要脱贫19.4万人，每个月要脱贫16000人，时间紧迫、任务艰巨、压力很大!可以说，现在我们的脱贫攻坚战进入了攻坚拔寨、决战决胜的阶段，没有退路，但目前有了法律保障，我们有信心实现脱贫目标!”梁积裕说，条例从法律上明确了各级组织和领导的责任，有利于强化领导责任，形成齐抓共管的工作机制;从法律上明确扶贫开发工作在经济社会发展中的重要地位，并纳入目标管理责任制，有利于实行责任追究制，落实各项目标任务;从法律上明确社会扶贫共同责任，有利于形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同推进的局面;从法律上明确扶贫对象的确定程序与方法，能保证扶真贫、真扶贫，使扶贫开发工作的目标更精确，力量更集中，效果更明显。
“条例的制定出台对打赢脱贫攻坚战具有重要的推动作用和保障作用，对于提高贫困地区贫困农户的自我发展能力，促进贫困人口公平参与改革发展全过程，共享改革发展成果也具有重要意义。”梁积裕表示，条例中将扶贫开发工作纳入考核目标管理、实行责任追究，以及如何采取措施监控扶贫资金安全运行等相关规定，非常好地贯彻了精准扶贫、精准脱贫的方略，进一步明确了各级政府的职责，对全社会支持参与扶贫开发也有积极促进作用。“可以说，这部法规含金量很高，条例的实施，必然会推动宁夏的扶贫开发工作在法制化轨道上走得越来越好。”
