公务员分类改革怎么看
◎中国人事科学研究院公务员管理研究室主任、研究员 梁玉萍
按照国家公务员局的统计，截至年底，我国公务员总数已达708.9万人。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在全国行政机关公务员管理工作会议中指出，我国公务员队伍中90%是科级以下干部，60%在县以下机关。这些基层公务员，尤其是一线行政执法公务员所处的机构规格低、职数少、晋升阶梯不足、职业发展空间不大，压职压级现象十分严重。换句话说，如果一个公务员不能成为处级干部，他就无法获得处级干部待遇。即使工作几十年到退休，大多数基层公务员待遇提高幅度始终不大，待遇水平始终不高，而以科员身份退休的公务员在基层大有人在。
分类改革是方向
早在2006年，我国《公务员法》就明确规定：“国家实行公务员职位分类制度”，首次确立了我国公务员分类管理的法定要求，也为公务员分类改革提供了法理依据。时至今日，制度的设计与运行出现了严重的背离，现行的公务员制度，无论对哪一类公务员都实行同一套管理制度。这必然造成领导职务的有限性和需求的无限性这一无法破解的矛盾日趋尖锐。从更深的层次讲，这种管理模式直接影响到我国公务员队伍的建设、发展和稳定，尤其是基层公务员队伍的积极性和稳定性。因此，党的十八届三中全会提出，要“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”等措施。
按照《公务员法》的规定，公务员职位按性质、特点和管理需要，划分为三大类别，分别为：专业技术类(为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位)、行政执法类(主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门)和综合管理类(从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作)等三大类别。推行这种以职位分类为基础的公务员分类改革，根本目的是改变公务员“大一统”的管理模式，改变公务员从选拔、管理、使用，到分配、福利等与职务职级机械对应的模式。分类管理一是能有效解决千军万马挤“官道”的痼疾，打通了公务员的“前途”;二是能有效解决公务员工资福利保险等待遇问题，规范了公务员的“钱途”。总之，实施公务员分类改革有利于提高公务员队伍管理科学化水平和管理效能。
分类改革如何推进
推进公务员分类改革工作，突破口在于先科学分类后建章立制。具体来讲，要科学合理地将专业技术类和行政执法类职位公务员从当前参照综合管理类公务员的“大一统”管理模式中分离出来，加快建立专门的专业技术类和行政执法类公务员管理办法，并重点推行职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。深圳作为全国最早开始这一制度的试点城市，经验非常值得总结。
深圳市正式启动了行政执法类和专业技术类公务员分类管理试点工作，改革至今，行政执法类公务员在全市公务员占比已达59%，近24000名，涵盖了深圳绝大部分的基层执法力量。具体来讲，《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法(试行)》规定，根据任职条件、年功和工作业绩要求，行政执法类职位划分为7个职级，由高至低为：一级执法员、二级执法员……七级执法员。行政执法类公务员实行与职级挂钩的薪级工资制度，每一职级对应若干薪级，每一薪级确定一个工资标准;实行与薪级挂钩的住房保障、医疗保障、保健等福利制度。对于专业技术类公务员，《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法(试行)》也作出了类似行政执法类公务员的规定。
这种分类改革意味着，只要基层公务员勤于工作，今后在待遇上就可以冲破科级、处级的天花板。而且，行政执法类公务员7个职务层级均为非领导职务，避免了“官本位”的影响;一、二级执法员实行职数管理，三级执法员以下职务不设职数限制，主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务;职务设置不受机构规格限制，保证了市、区、街道和基层所、站的行政执法类公务员都有均等的职业发展机会。通过实行与职级挂钩的薪级工资制度，超过90%的行政执法类公务员在退休前可以享受到综合管理类副处级薪酬待遇水平;而水平最高的专业技术类公务员更是可以享受到相当于局级水平的薪酬待遇。此外，执法员职级的设置不与机构规格挂钩，基层执法员有很多发展机会，变“千军万马挤独木桥”为“条条大路通罗马”，公务员职业规划由“单车道”变为“多车道”，较好地解决了基层执法队伍的压职压级问题。实现公务员分通道发展的职业生涯路径，将极大地激发行政执法类公务员和专业技术类公务员的工作积极性。
需要攻克的改革难点
推进公务员分类改革，面临的主要困难是如何制定详细清晰的公务员职位职责规范和如何界定专业技术类、行政执法类和综合管理类三类公务员的适用范围。没有详细清晰的公务员职位职责规范，也就不能确定不同职位的工作性质、难易程度、责任大小和所需人员的资格条件，公务员分类改革自然就失去了科学基础，从而难以科学界定三类公务员的清晰范围。例如，行政执法类公务员的职位职责规范、职务序列以及后续的“进”“管”“出”管理办法;专业技术类公务员的职位范围、职位职责确定、工作业绩和能力评定标准，如何处理好同“职务与职级并行制度”的关联等问题。
从自身制度设计来看，深化公务员分类改革，需要解决的关键点是平衡问题。有分类，就有比较。如何平衡不同类别公务员的发展空间和职业待遇，是深化公务员分类改革成功与否的关键。在职业发展空间方面，既要平衡好不同类别公务员晋升台阶多少问题，如职级设置;又要平衡好不同类别公务员晋升难易问题，如晋升资格条件设置。在职业待遇上，既要平衡好相同工作年限的不同类别公务员的工资福利待遇保险问题，又要平衡好相同学历的不同类别公务员的工资福利保险待遇问题，还要平衡好相当能力、相当业绩的不同类别公务员的工资福利保险待遇问题，以及相同地区和不同政府机关层级的不同类别公务员的工资福利保险待遇问题。当然，做好平衡不是一朝一夕能完成的，需要制定详细的改革新政策及新方案【全文】逐步推进。
