国务院总理李克强在2月3日召开的国务院常务会议上通过《全国社会保障基金条例(草案)》时强调。
3月28日，国务院正式公布《全国社会保障基金条例》(以下简称“条例”)，自5月1日起施行。这是我国首个关于全国社会保障基金的条例，明确了全国社会保障基金的性质、投资运营、风险管理、监督和法律责任等，强化了审计、公开等监管措施。
自全国社会保障基金成立十多年来，这是我国首个关于该基金的行政法规级别的系统规定，其颁布较以往的规定有何不同?对今后的社会保险基金入市是否有意义?
提升了立法层次
相对于有“保命钱”之称的社会保险基金，社会保障基金对老百姓来说并不熟悉。尽管从名称上，社会保障基金与社会保险基金仅有一字之差，但两者在资金来源、运营管理和用途上都存在明显区别。
国务院法制办负责人日前在对条例进行解读时指出，全国社会保障基金与社会保险基金不是一个基金。前者由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。而后者资金主要来自单位和个人缴费，用于公民养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放。
然而，两者又有着密切关系，如果说社会保险基金是老百姓的“保命钱”，社会保障基金就相当于“保命钱”的储备金，条例明确规定了全国社会保障基金是国家社会保障储备基金。
中国劳动学会副会长苏海南在接受法治周末记者采访时指出，社会保障基金作为社会保险基金的战略储备金，当社会保险基金不足以支出时，用其资金来进行补充。
苏海南介绍，早在2000年8月，国务院就设立了全国社会保障基金，由全国社会保障基金理事会(以下简称“理事会”)负责管理运营。2001年12月17日，全国社会保障基金召开第一届理事大会第一次会议，颁布了全国社会保障基金投资管理暂行办法(以下简称“办法”)和全国社会保障基金理事会章程(以下简称“章程”)，对全国社会社会保障基金的定位、管理运营、投资比例等作出了规定。
苏海南指出，然而，随着我国社会老龄化程度的加剧，部分地区社会保险基金出现收不抵支的情况，对社会保障基金使用的需求和概率较前些年明显增加，迫切需要强化对基金投资运营的管理和监督。
2015年6月，人力资源与社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，即使包含财政补助，已有河北、黑龙江、宁夏三省份的企业职工养老保险基金收不抵支。其后出版的《党的十八届五中全会建议学习辅导百问》更透露，扣除财政补助后，企业职工基本养老保险基金当期收不抵支的省份达到22个。
“之前(对于全国社会保障基金)缺乏在法律层面全面、系统的规定。”苏海南指出，条例这一行政法规的出台解决了这一迫切问题，为全国社会保障基金的保值增值、运营管理、监督及法律责任等搭建了一个整体法律框架，适应了当前社会的实际需要，对于今后应对老龄化的到来提供了至关重要的一个法律保障。
加强风险管控和监管
今年3月，据理事会第五届理事大会第三次会议公布的信息显示，通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实基金，加上投资收益，截至2015年底，全国社会保障基金规模已达15085.92亿元，比上年末增加2676.39亿元。
作为我国社会保障制度的“压舱石”，随着全国社会保障基金规模的不断扩大，如何保障基金安全、控制风险显得尤为重要。条例在立法目的中明确提出全国社会保障基金要“在保证安全的前提下实现保值增值”。
条例通过多项措施来确保基金安全，包括明确基金的投资范围、种类和比例，合理配置经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产;完善基金的风险管理和内部控制制度，理事会确定重大投资项目等，应当进行风险评估并集体讨论决定;强化对投资管理人、托管人的管理，公开选聘，并对其进行考评，并明确了投资管理人、托管人的法定职责和禁止行为等。
此外，条例还明确规定了国有资本划转是全国社会保障基金的资金来源。
苏海南表示，这一规定对基金的保值增值非常重要，为社会保障基金提供了一个可持续的能动性增值渠道，“尤其是经济效益好的央企国有资产将股权划到社会保障基金，基金将可以持续每年从国有盈利企业的税后利润中，获得稳定的收入”。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，条例在关于理事会的组织框架和全国社会保障基金的投资管理相关的条款中，基本上沿用了章程和办法中的说法。但是，在法律责任等方面的措辞逻辑性更加严密，语气也更加严厉了。
唐钧指出，以往办法中的罚则，大多是对社保基金投资管理人和托管人处以“罚款”和“退任”的惩罚;而条例中的相关规定则升级到“依法给予处分”，甚至多处强调“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
法治周末记者通过对比还发现，与办法仅规定报告制度不同，条例特设专章对全国社会保障基金的监督进行了系统规定。明确国家建立健全全国社保基金监督制度，确立了各监管部门的职责权限，对投资管理人、托管人的监督、基金的审计和公开制度都提高了要求。
比如，以往理事会仅需在单个社保基金委托资产管理合同到期后，向监管部门提交经具备证券从业资格的会计师事务所审计的报告;今后则除会计事务所审计外，还要求审计署每年对基金进行审计，审计结果向社会公布。
苏海南也肯定了条例对于全国社会保障基金监管工作的重视，有利于促进今后相关工作的展开。“通过这一法规，使(全国社会保障基金)在安全第一的原则下去投资运营，切实保证它的保值增值，具有很重要的意义。”他进一步指出，条例搭建了法律框架，但政策落实和细化，还需要在今后出台相关细则。
为社会保险基金入市探路?
“条例的重点在附则部分。”唐钧直言。
条例第29条增设了此前完全没有涉及的规定：经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金;受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。
唐钧指出，这是条例与之前的章程、办法最大的不同点，该规定将社会保障基金与社会保险基金这两个不同的“社保基金”链接到了一起。
2003年6月，全国社会保障基金以委托投资方式进入证券市场。根国务院法制办负责人介绍，截至2015年底，全国社会保障基金累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点。
面对社会保障基金投资的高回报，此次条例的规定是否在为之后社会保险基金的入市探路呢?
唐钧表示，或许可以认为新出台的条例，是在为数千亿元乃至数万亿元的社会保险基金通过全国社会保障基金这一渠道“入市”做准备。(条例)为了预防在股市本身的投资经营风险之外可能出现的人为道德风险，在法律上作出了尽可能严密的部署。
早在2006年12月，理事会就首批受托管理天津、山西、河南等试点省(区、市)做实企业职工基本养老保险个人账户中的中央补助资金。2012年、2015年，广东、山东又分别作为试点，将1000亿元职工养老保险结余基金委托理事会投资运作。
据理事会数据统计，截至2015年底，8个试点省(区、市)做实个人账户资金1149.25亿元;广东和山东省委托资金1732.88亿元。
苏海南指出，在一定程度上可以认为条例的规定，是在为社会保险基金入市探路，社会保障基金入市做得好，能为社会保险基金今后的入市提供借鉴。且理事会代为操作社会保险基金，对将来该基金的全国统筹也有利。
但苏海南也强调，该条例规定了社会保障基金的入市、运营等，并未直接规范社会保险基金的保值增值等相关问题。
