美国是世界上农业发达国家之一，农业生产与出口水平均处于优势地位。美国农业生产技术发达，生产率极高，农业的专业化与机械化程度领先，与商业的整合程度非常好。2011年，美国农业生产总值达到4285亿美元，农产品出口额为1374亿美元，占当年农业生产总值的32%。这一发展成就一方面与美国自然资源丰富、幅员辽阔、农产品市场需求巨大有关，另一方面得益于美国成熟的农业补贴和支持政策。本文尝试梳理美国1933年到2002年十五部农业法案的出台的历史背景和法案特点，试图找出美国农业补贴政策的形成机制和演变趋势，为我国农业补贴政策的制定提供理论和现实依据。
(一)1933年农业调整法案 (1933Agricultural Adjustment of Act)
19世纪晚期是美国农业发展的黄金时期，美国土壤肥沃，耕地数量众多，农产品的国内外需求高。为了促进农业发展，美国国会投资建立信用制
度，修建公路和铁路，发展西部地区农业灌溉，鼓励农民定居生产，加大农业生产技术改进方面投入。20世纪初期，尽管耕地扩展速度开始放缓，由于农产品价格持续攀升，整体经济环境对于农民仍然十分有利。这一有利局面在一战期间得以强化，战争的爆发拉动了对农产品的需求，促使农民通过借贷来扩大农作物的种植面积。据统计，"1914年至1919年间，麦田增加约2700万英亩，冬小麦约占2100万英亩"。一战期间，"他们新开垦4000万英亩土地"。
20世纪30年代的世界经济危机爆发，国外农产品需求下降，农产品价格暴跌。农民陷入债台高筑、生产过剩和收入下降的困境。"农场主现金收入从1929年的113亿美元降至1932年的47.5亿美元，降幅达到58%"。经济危机促成美国国会农业委员会、美国农业局联盟和美国国家农业部联合起来寻求建立农产品价格支持。20世纪20年代期间，该联盟的努力在绝大多数情况下都遭遇挫折，但是其转折点出现在1933年。此时非农经济已经崩溃，农业利益更加重要，恰逢民主党的总统罗斯福与民主党控制之下的国会支持，农业支持政策出台的时机已经成熟。
(二)美国农业法案的稳定期：1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年农业法案
从1938年到1970年，就农产品补贴政策机制而言，美国农业法案进入了稳定期。尽管美国农业法案覆盖的领域不断扩大，但是每个新农业法案较之前的变化不大。这一部分归因于1933年农业调整法案的成功，另一部分归因于美国的农业利益集团铁三角--美国农场局联合会、美国农业部和美国国会中的农业委员会--三方的强力联合。
1938年农业法案与1933年法案非常相似，对其仅仅做出了部分修改与改进。例如，1933年农业法案中的土地休耕计划，最高法院认定该计划通过向食品加工业征税来补贴农民，鼓励闲置土地，这样最终提高了农产品价格。这一做法以牺牲消费者权益为代价，在法律上是应该禁止的，所以1938年农业法案修改了该计划。1938年，整个美国社会对农民仍然持普遍的支持态度，民主党仍然控制着国会，政治理念上仍奉行着政府干预与农业补贴，这些曾支持1933年农业调整法案通过的因素仍然完好地保留着。
1948年，美国农业在战后的需求和价格都有所降低，因此之前对于减少价格支持的广泛共识也随之土崩瓦解。战争期间背井离乡的农民不断回归，与此同时新的农业技术包括化肥与杀虫剂开始广泛采用，因此农作物的产量开始增加，市场供过于求，导致价格下跌。此外，过去对农民直接补贴的方式被抨击为，认为直接补贴只是与农民的身份相关，而不是与农产品相关。1949年农业法案证明了关于农产品补贴的两点：第一、尽管自30年代以来各种各样的农产品补贴就已经存在，但是它们却从来都不是毫无争议的，早在40年代初期，人们就已经意识到要减少农业补贴。第二、当国会几乎达成共识要改革消减农业补贴时，环境的变化以及与农业补贴相关的利益集团会联合起来阻止改革。
1952年，艾森豪威尔总统上台执政，共和党控制了美国国会，美国政府此时开始尝试减少农产品价格支持，实施更加自由的市场策略。当然这次改革再次受到了挫折，因为农产品价格支持措施已经实施了多年。农业生产率的提高，以及工业发展对于劳动力日益增加的需求，促使大量人口离开农村和农业。生存下来的农场日益繁荣，规模更大，收入更高，在政治上影响力也更大，不会赞同政府降低农产品价格的改革举动。此外，在价格支持中长大的第二代农民也将这种农业补贴视为理所当然。
1954年和1956年的农业法案继续观察和监测产量过剩问题，并通过土地银行重新建立了土地休耕制度。于是，在1954年7月，美国国会通过《农产品贸易与发展法案》，即"第480号公法"(Public Law 480)，也称食品换和平(Food for Peace)法案，授权允许向外国政府销售和捐赠美国食品，从而减少农产品过剩，并刺激外国对于美国农产品的需求。它的目的是增加美国农产品在国外市场的消费，同时通过援助改善美国的对外关系。第480号公法享有广泛的支持，因为它既满足了人道主义目标，又处理了过剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶产品，同时，使得交通运输业也能够从中获益。但是这项法案也由于破坏了接受援助国当地的农业生产，并使得接受国产生对于美国附加政治条件的农业援助产生依赖而备受批评。
1965和1970年的农业法案对于农产品支持体系进行了一些额外的改进。它们调整了贷款利率和土地休耕条款，同时也融合了直接支付体系(并于1970年确定了直接支付上限)，该体系给予农民在确定自己的种植作物决定时以更大的灵活性。换句话说，政府给农民的直接支付与农民实际种植的内容关系性更小。但是，60年代农业法案最为重要的变化在于选民基础的扩大。尤其是，随着过剩的农产品越来越多的被用于食品券项目、免费午餐项目，城市反饥饿和营养团体等利益集团也越来越多的加入到相关农业政策的讨论中。
1938年到1970年美国农业法案的长期稳定，并不意味着农业法案在这40多年以来不存在任何变化;恰恰相反，它在秉承1933年农业法案的核心内容的同时，逐步扩大其涉及的利益集团。政治和社会环境的变化，农产品价格波动，战后农业部门劳动力的大幅度增加，不同利益集团的政治诉求，这些要求都会带来农业法案的变动。美国文化中长期以来所认为的农民和农业是民主社会的基础，减少农业法案补贴方面的努力往往很难得到长期支持。
(三)1973年农业和消费者保护法案
1973年农业法案标志着美国农业政策从供给管理向需求管理的转变，之前的农业政策主要针对农产品供给过剩，1973年农业政策开始转向农产品的需求上。70年代初期，对前苏联的农产品出口减少了美国农产品库存，引发世界农产品市场供应吃紧，兼之全球农产品收成不佳，使得全球的农产品需求远远超过供给。此外，美元与黄金的脱钩以及美元的贬值导致了美国对外出口的增长以及食物、燃料和化肥价格的增加。出口市场的增加以及农产品供需不平衡引起美国国内对于食品短缺的担忧，并促使美国政府去改革农业政策来增加农业产量。
但是当国际形势在70年代中期发生变化(汇率、国际农业生产水平、燃料价格)，农民又发现自己面临生产过剩与价格下降的问题，政府的支持再次变得重要。
(四)1977年食品和农业法案以及1981年农业法案
70年代早期农业的黄金时期在1977年结束。此时，农民们不得不再次面临国外市场的萎缩与农产品的过剩。1978年和1979年，美国继续大量的向苏联出口农产品，减少供给和提高了价格。但是1980年，由于苏联入侵阿富汗，卡特总统对苏联实行谷物禁运。这一禁运导致美国谷物价格下跌，使得美国政府和国会不得不再次提高农业支持水平。1981年，某些环境保护利益集团和可持续农业发展利益集团试图在农业法案中加入能够缓解农业生产增加所带来的环境破坏的调控，但是未能取得成功。尽管国会在1981年农业法案中首次加入了环境保护条款，但是另外两项关于推广有机农业的法案却遭受失败。类似地，美国农业部发表了名为《关于有机农业的报告和建议》的报告，尽管此报告对于替代农业持开放态度，但是最终仍否定了有机农业的前景。
1977年和1981年的农业法案尽管在农产品政策方面未产生任何变化，但是却为营养、环境和可持续农业利益集团更广泛地参与农业法案制定奠定了基础。
(五)1985年食品安全法案
1985年农业法案标志着环保利益集团正式参与农业法案的制定中，二十多年后，环境因素成为农业法案讨论的焦点之一，环保名义的资助成为继产品补贴与营养补贴后数量第三大的项目。
1985年通过的环保项目是各方利益群体的诉求调和后的产物。它通过休耕措施解决农业过度生产的问题，响应了环保与农业可持续发展利益集团的要求，同时向农户提供收入支持。1985年农业法案对环保利益集团来说是意义重大，代表着环保利益集团地位的确立。
(六)1990年食品与农业贸易法案
1990年农业法案是一项稳定型法案，它的产生背景为农产品价格高涨、农业项目成本下降、对外出口增长、市场经济增强、民主党掌控国会与美国政府财政赤字。鉴于生产需求相对较小，美国国会修改法案条款，允许农民可以选择15%的土地面积进行非谷物种植而不减少给予他们的基础农业补贴，除此之外，法案其他部分基本未做修订。1990年法案力图充分发挥市场机制对经济的调节作用，希望降低总体农业补贴，尝试实现农业补贴与农民生产决策相分离。从1994年起，农产品价差补贴的市场价格有原来的5个月平均市场价格改为12个月平均市场价格。
(七)1996年联邦农业完善和改革法案
与1985年农业法案不同，1996年联邦农业完善和改革法案代表着补贴政策的重大变化。该法案对以前法案在多个方面进行了重大调整。它废除了临时供应控制项目，减少了与市场价格和劳动生产率相关的差额补贴。它采取了新的直接支付方式，即依靠每亩产量来计算，这样使得政府更加容易编制补贴金额的预算。这项补贴据报道减少了联邦预算达到2亿美元，赋予农民在农业种植选择上更多的自主灵活权。1996年联邦农业完善和改革法案目的是通过加强和改善农产品生产的市场导向，减轻政府农业支持政策的财政预算压力，促进农产品出口贸易。
差额补贴在1990年被引入时，它在国会上支持率极低，这种局面直到1996年才得以改善。这是由于1996年共和党主导的国会寻求政府在农业上减少干预，要求减少补贴以控制预算赤字，国际上呼吁减少补贴以促进自由贸易，1995-96年的由于高需求、低储备、低产出导致的高农产品价格与盈利上升。
(八)2002年农业安全和农村投资法案
2002年农业法案大幅度提高了农业补贴，扭转了1996年颁布的许多农产品改革，标志着美国农业政策由自由市场化重新转向保守。尽管它保留了1996年开始实行的直接差额支付，但是它新增了反经济周期补贴，由此农民能够获得农产品目标价格与固定差额支付之间的差价。1996年农业政策更多的是贸易依赖型补贴，不会过多干预农民的种植选择，而2002年农业法案在农民低收入的时期提供补助。这些补助影响了世界农产品市场，被美国贸易伙伴看成对自由贸易的障碍。反经济周期补助政策的支持者认为制度上的补助的回归对农民更有保障，1998年-2001年的年度紧急拨款显示出1996年农业法案的不足。
由于没有通过Kind的修正案，2002年农业政策仍被视为一项稳定型政策，辅以对农业补贴的增加。2002年农业法案新增环保安全项目，旨在为了保持农业的持续发展支付农民对其土壤、水源与野生环境做出保护措施。然而，该项目的实施没有达到预想的广度，表明农业持续发展倡导群体的势力虽增加但仍受到限制。该项目也可被视为由于预算盈余而得以通过的特例。
美国农业补贴政策的调整对我国有哪些启示?
